引领、规范专业档案管理——《国家基本专业档案目录》解读

时间:2015年11月10日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

 
 
    根据《全国档案事业发展“十二五”规划》的要求,为建立覆盖人民群众的档案资源体系,10月,国家档案局印发了《国家基本专业档案目录》(下称《基本目录》)。《基本目录》的出台是为了满足各项事业和人民群众基本需求,建立人民群众的档案资源体系,加大各专业主管部门和各级档案行政管理部门对重点专业档案项目的监管力度,引领、规范专业档案的管理。
    一、满足各项事业和人民群众基本需求是档案部门应尽职责。“十一五”以来,提供各类关系人民群众切身利益、有参考和凭证价值的档案材料越来越受到老百姓的欢迎,各级国家综合档案馆以国家档案资源建设为核心,加大了收集力度。各级档案部门与有关专业主管部门合作,也加强了企业职工、社会保障等方面档案工作。民生档案工作引起高度重视,民生档案包括各类与民生有关的专门档案,各级档案部门大力整合各类民生档案资源。在全国范围内,掀起了建立覆盖人民群众的档案资源体系的新高潮,许多地方档案部门把人民群众利用最多的政策文件、档案服务送到百姓家门口;各级档案部门围绕民生指导建档,加大档案资源整合力度,从源头上加强民生档案管理,覆盖人民群众的档案资源体系建设取得新成效。“十一五”期间,各级档案部门为保障和改善民生服务,坚持以人为本,紧贴百姓需求,出台各种措施,促进档案服务民生;各地区相继加强民生档案工作,大力建立和开发民生档案为民生服务。“十一五”期间,作为贯彻落实科学发展观的突破口,提出要转变重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识,建立覆盖人民群众的档案资源体系,是构成推动档案工作为科学发展服务和实现档案工作自身科学发展“三个体系”建设有机整体的重要组成部分。《基本目录》的出台就是为了满足人民群众基本需求。
    二、以人为本,树立“大档案”观念,规划专业档案管理。2010年国家档案局局长杨冬权提出:实施“以人为本”战略,重点在档案资源建设上有普遍改进,全面完善覆盖人民群众的档案资源体系。各级档案部门开始在档案资源建设过程中大力实施“以人为本”战略,凡是涉及人民群众的档案,凡是人民群众需要利用的档案,凡是对经¬济社会发展有用的档案,都逐步纳入档案资源建设体系,保证经济社会发展全过程和各领域形成的档案应建尽建,全面覆盖。
    在全国档案系统内树立“大档案”的观念,即国家档案资源体系既包括国家档案馆已经和准备接收的档案,也包括各级国家档案馆尚未和不准备接收的档案,既包括党政机关、团体、国有企事业单位的档案,也包括民营企业、各种经济与组织以及家庭的档案;既包括“红头文件”之类的档案,也包括大量的各类专门业务档案;既包括反映党和国家重点工作及各单位基本职能的档案,也反映个人各方面权益的档案;既包括纸质档案,也包括录音、录像、电子等磁介质档案,从而全面收集、全面管理。2011年开始,国家档案局调研起草“专门业务档案框架体系”,规范业务档案的归档与管理。各级国家档案馆也同时扩大接收范围,调整接收时限,以民生档案资源为重点,进一步丰富档案内容,完善馆藏结构。《基本目录》的出台就是全国档案事业发展“十二五”规划的一个部分。
    三、“求基不求全、求熟不求新、求实不求理、求高不求低、求稳不求急”是《基本目录》的编制原则。所谓“求基不求全”是指现在档案的种类越来越多,《基本目录》只列入“最基本的”国家级专业档案目录,就是各项事业发展和人民群众基本需求必须建立的档案种类。第一批50种里面就包括早期的专门档案,如上世纪50年代就出台了有关会计档案的管理规定,最早的是l956年财政部、国家档案局首次出台的《预算会计帐簿、凭证、报表保管销毁暂行办法》。改革开放后,80年代出台了一大批专门档案管理办法,如地名档案、艺术档案、审计档案、人民法院诉讼档案、人民检察院诉讼档案、商标档案、公证档案等。新世纪之后,又有普查档案、社会保险业务档案等一大批专业档案管理办法出台。“求熟不求新”就是强调已经成熟的专业档案列入《基本目录》,如婚姻登记档案、城建档案、气象档案等;这里还包括经过多次修订的许多专业档案管理办法,如会计档案、艺术档案、诉讼档案等。列入《基本目录》的,有些是一直就存在,需要制定管理办法进一步规范的,如病历档案、地质档案。“求实不求理”就是强调在实际工作中已经存在,可能在逻辑关系上不一定完善。如公安业务档案与户籍档案,按逻辑上的从属关系户籍档案应属于公安业务档案的一种,没有必要单列,但户籍档案在基层公安派出所一直是独立存在的,不仅数量大,而且保存时间长,与其他公安业务档案存在明显的不同特点,“户籍档案”一词也已应用多年,深入人心,因此在《基本目录》中将户籍档案单列。城建档案与房屋产权登记档案也是类似情况,许多地方既有城建档案馆,同时也存在房地产档案馆。“求高不求低”是指在《基本目录》中有些内容强调由较高类目的档案综合出台,不单一出台,如社会保险业务档案就包含了养老、医疗、失业、工伤、生育等多个险种内容,不再单一出台医疗保险档案的管理办法。现已出台的一些专业档案管理办法经过一定时间运行,在一定时期后经过修订可以合并,如城乡居民最低生活保障档案、伤残抚恤人员档案、殡葬服务单位业务档案等可以合并为民政业务档案。“求稳不求急”是指《基本目录》的编制力求稳妥。根据《基本目录》编制前的调查,我们了解到现实中存在大量不同种类的专业档案,粗略统计就有300余种,这其中许多还需要进行大量的甄别、论证工作,不能急于求成,我们将分批推出,这次《基本目录》的50种,都是最成熟、争议最少的专业档案。
    第一批专业档案大部分是比较成熟,或是原来已有,或是刚刚修订过的,如2006年新修订的《婚姻登记档案管理办法》,就创新地提出保管期限为100年;2010年国家广播电影电视总局与国家档案局新修订的《电影艺术档案管理规定》,为适应电影体制的多元化,提出向电影资料馆移交档案,给予一定的补偿。有些是需要或计划要修订的,如会计档案;有些以前已有专业主管部门制定的管理办法,现在要专业主管部门与国家档案局联合制定管理办法;有些是在基层已经¬存在,群众生活也急需规范管理的。
    四、《基本目录》的出台,将引领、规范专业档案的管理,加强专业主管部门和档案行政管理部门进一步合作,加大对重点专业档案项目的监管力度。《基本目录》对当前档案工作也提出了具体工作要求:中央国家机关各专业主管部门应根据本目录会同国家档案局负责编制相应种类的专业档案归档范围和管理办法。在国家出台相应制度前,各省级机关专业主管部门可以会同省级档案行政管理部门编制本地区的相应种类的专业档案归档范围和管理办法。要求对于已有管理办法的专业档案,超过5年的,专业主管部门要启动审查程序,需要修订的,分批进行修订。
    各级档案部门应积极联系、协¬商、推动专业主管部门联合编制相应种类的专业档案归档范围和管理办法。各级档案部门尤其是省级档案行政管理部门,在国家出台相应制度前,要积极探索、总结本地区已经出现的专业档案种类,会同专业主管部门编制本地区相应种类的专业档案归档范围和管理办法。实际上,以前出台的管理办法,也是地方先出办法,国家总结地方经验,再出台国家办法。如社会保险业务档案,就是总结了天津、山东、浙江¬、上海、广东等地的经验,再由人力资源社会保障部与国家档案局制定《社会保险业务档案管理规定(试行)》。同时,也是为了更好地发挥地方在这方面工作的积极性、主动性。而且许多专业档案只产生在地方,最终也主要是移交给地方国家综合档案馆保存,中央、国家机关并不一定形成这方面的档案,档案的产生和利用主要在基层。
    五、《基本目录》单列出的“文化类”专业档案既是贯彻落实党的十七届六中全会精神的举措,也是多年来档案部门积极主动加强档案文化建设、服务社会主义文化大发展大繁荣的真实写照。艺术档案有的已有上百年历史,改革开放后,艺术档案管理办法就较早由文化部和国家档案局联合出台,l983年11月,文化部和国家档案局颁布《艺术档案工作暂行办法》,这个管理办法在2001年又重新修订,包含文学创作,艺术表演,美术、摄影,艺术教育,文化交流,个人艺术等活动的档案,为艺术的有效保护传承和发展繁荣发挥了积极作用。《基本目录》“文化类”中新增加“非物质文化遗产”档案,这也是中华传统文化的重要体现,是亟待重点保护的文化类专业档案。在当前全国上下共同推动社会主义文化大发展大繁荣的形势下,档案部门既义不容辞也责无旁贷,必须承担起“文化类”专业档案的监督、指导及管理等重任,为文化建设作出档案部门应有的贡献。
    六、服务民生是当前档案工作的重要主题,“民生类”专业档案目录也占据了《基本目录》的很大篇幅。这类档案包含城乡居民最低生活保障档案、社会保险业务档案等近十来年产生、覆盖人民群众面广、老百姓特别关注、党和政府极为重视的档案。这类档案不仅关系到广大人民群众的切身利益,也是维护社会稳定的重要材料。例如,人力资源社会保障部与国家档案局制定的《社会保险业务档案管理规定(试行)》,涉及养老、医疗、失业、工伤、生育等多个险种内容的专业档案,已覆盖了十多亿人。国家档案局与人力资源社会保障部不仅联合召开会议、举办培训班,还联合进行检查验收,大大推动全国社会保险业务档案的规范化管理。2010年国家档案局还与民政部就婚姻登记档案等民政专业档案进行了专项档案行政执法检查,对基层加强此类档案的管理起到了积极的推动作用。目前,婚姻登记档案向所在县(区)级国家综合档案馆移交后,利用已成为许多县(区)级国家综合档案馆日常利用的大多数,极大地方便了人民群众,成为建立方便人民群众利用体系发挥作用的突出表现。在“民生类”专业档案目录中还新增加了城乡居民健康档案,目前,许多地方已在积极探索城乡居民健康档案的管理。
    为了更好地为人民群众服务,凡是人民群众关注的事情,党和政府列为重点工作的,我们也将其列入目录。比如在“经济类”中新增加了食品安全档案等。
    (本文转载自《中国档案》杂志 作者:朱煜 单位:国家档案局)